归属院系：

行政法学院

作者：

张坤

导师：

温泽彬

导师单位：

行政法学院,人权研究院（人权学院）

学位：

博士

语种：

中文

关键词：

党内法规和规范性文件;备案审查;审查标准

摘要：

备案审查是中国特色法治监督体系的组成部分，党内法规备案审查是加强党内法 规制度建设、维护党内法规权威和保障党内法规体系协调统一的重要制度安排。发轫 于党内监督的党内法规备案审查制度，在既往党内治理结构中以包含党章在内的党内 法规为审查对象，并将法规体系的融贯性作为目标。在此结构中，党内法规备案审查 制度具有明显的政治属性并表现出单一性和封闭性特征。但随着中国特色社会主义法 治体系的更新以及党内法规和国家法律关系的变革，党内法规内部审查结构被打破。 一方面，“比较完善的党内法规体系”的形成将监督的范围扩大至党的规范性文件，结 束了仅对党内法规进行合规审查的局面。另一方面，党内法规和国家法律衔接协调的 交织形态使得审查主体的设定及权责分配多元化，无疑加剧了备案审查结构的复杂性。 因此，新形势下面对合宪性合法性监督的进路选择、党的机关与行政机关联合发文的 审查需求变化等难题，既往的党内法规备案审查理论基础、结构安排以及运行逻辑等 方面无法做出合理回应。本文以党内法规备案审查的制度功能发挥为目的，通过对备 案审查发展逻辑的理论阐释以及体制机制的规范分析，以组织与结构、内容和范围、 程序和运行三个维度作为切入口，借助结构分析、功能主义审视等方式来揭示当前备 案审查存在的制度缺陷；同时针对分析发现的功能缺陷问题，提出结构优化与运行规 范的完善方案。 本文除绪论外，主体部分共分为五章。 第一章论述党内法规备案审查自身发展的历史沿革、理论逻辑、主要特征与实践 价值，形成党内法规备案审查的基础理论研究。从发展轨迹来看，备案审查的理念缘 起于早期党的监督中对党的政策文件进行审查的要求，直到 20 世纪 90 年代以来逐渐发 展出具有自身特点的制度特征。备案审查的理论逻辑来自于党内法规体系的融贯性需 求。在比较完善的党内法规体系业已形成的背景下，备案审查既有维护体系内规范有 序化的消极层面作用，也能够从积极层面促进党内法规体系从低层次的融贯性向更高 层次的融贯性发展。党内法规与国家法律作为国家治理基础性规范二元格局所产生的 衔接与协调要求则构成了备案审查的实践价值。党内法规与国家法律之间存在规范的 重合或冲突问题解决需要立足于备案审查协调衔接机制的构建，通过备案审查能够更 好地维护党的领导与党的建设的价值内涵。 1 第二章从主体和对象两方面考察党内法规备案审查的制度结构。党内法规备案审 查制度定位决定了其体制所呈现的监督性结构安排，包含了审查主体、审查对象等一 系列要素。其中，备案审查的主体经历了单一定向与错层双向的角色变迁，在内部呈 现主导与配合的结构性职责分配，外部经由衔接联动进行了体系性职责分工。此种结 构使得人大审查机关在合法性审查中缺乏实质参与，限制了合法性审查的效果。应当 明确党外审查机关在备案审查中的作用由辅助参与到实质参与，进而实现合法性审查 的主体补充。党内法规备案审查的对象经历从党内法规到党的规范性文件的扩展，同 时还面临是否对党政联合发文进行审查的追问。在“所有规范性文件纳入备案审查范 围”的决策要求下，党政联合发文所涉党规与国法双重属性使得立规者与审查者无所 适从。对此，应通过功能适当的角度出发，构建党政联合发文的审查规范来达到调整 对象与范围的补足。 第三章从审查内容方面论述了备案审查的标准要求。党内法规备案审查工作遵循 合法性、合规性、合政治性以及规范性审查的全面标准。从内容上来看，审查标准主 要包含两个方面，一方面是以党章为根本的党内法规体系作为依据的政治标准，包含 政治性、合规性、合理性和规范性审查。另一方面是以宪法为核心的国家法律规范体 系作为依据的法律标准，包含合宪性和合法性审查。在合法性审查中，备案审查衔接 联动机制的增设使得党外主体具有了参与审查的身份资格，但“辅助性”的权力配置 使得其难以达到合法性审查的补强效果。在合宪性审查中，党内机关依循《备案审查 规定》第十一条授权开展党内法规和规范性文件合宪性审查，这与《法规、司法解释 备案审查工作办法》所确立宪法和法律委员会以及法工委实施合宪性审查的专属地位 存在规范冲突。为此，可通过党内审查机关与人大审查机关的衔接联动来提高合法性 审查质量，弥合合宪性审查规范与实践之间的张力。对于缺乏审查深度的审查标准， 确立以层级审查基准形成对审查裁量权的限制。 第四章从程序机制方面研究备案审查的动态运行。在程序设计上，党内法规备案 审查制度包含三个部分的程序机制，一是备案程序机制、二是审查程序机制、三是处 理程序机制。此种呈现出“有限二元二维”的模式特点的具体程序设置使得备案审查 衔接联动机制难以达到合法性审查的补强效果，也遗留了启动程序不足的缺陷。有关 备案审查模式的优化存在“一元双维”“一元多维”的完善思路，但缺乏系统与问题导 向的针对性。基于当前存在亟待解决的现实问题考量，应当以二元多维的审查模式统 合各项机制完善。以提出审查建议和备案审查衔接联动机制保障其他机关在备案审查 中的实质性参与，形成分工负责的二元主体参与。同时增设审查建议、专项审查与主 动审查、移送审查一同构成多维的审查启动方式。 第五章在前述分析的基础上论述党内法规备案审查的制度完善。在审查理念上， 应当确立以全面审查理念向专业性思维补足的范式转换。在以文件体系转为内容标准 体系导向的过程中，完成合宪性审查协调开展、党政联合发文覆盖审查、合法性审查 质效提升。在运行实践上，党内法规备案审查发展遵循规划性的思维，设定了“有件 必备”审查范围和上下同构的审查方式。规划性的制度设定在地方备案审查中存在体 制与能力矛盾。地方审查机关应在遵照中央关于备案审查的规划性设定基础上，根据 不同的审查条件与环境做出非正式手段应用与内容审查模式变更的调适性执行。以党 内法规备案审查的信息化平台、考核评价体系以及责任追究制度完善等保障性制度举 措保证备案审查的各项程序与目标顺利实现。

学科：

宪法学与行政法学

提交日期：

2026-03-31

引用参考：

张坤. 党内法规备案审查制度研究[D]. 西南政法大学,2020.

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