归属院系：

政治与公共管理学院

作者：

雷霞

导师：

周振超;周尚君

导师单位：

政治与公共管理学院,行政法学院（纪检监察学院）

学位：

博士

语种：

中文

关键词：

超大城市;基层综合执法;条块关系;运行机制;“大综合一体化”

摘要：

综合执法发端于城市管理实践，是城市治理的重要内容。超大城市在社会发展和国家治理中具有牵引性作用，推进超大城市治理现代化的一个关键任务就是推动多层次多领域和全要素的依法治理，深化基层综合执法改革。随着治理重心下移，执法权下放和执法力量下沉重塑了基层执法样态。街道处于行政组织体系的末端，街道综合执法组织以一种结构性力量嵌入传统条线式执法模式，是探索超大城市现代化治理新路子的关键切口。在此背景下，街道综合执法作为全新的执法模式，何以产生，又如何运行，影响其运行的深层次结构性要素有哪些？这是本研究关注的核心问题。超大城市基层综合执法不仅是国家治理的一种制度设计，更是基层治理的一种运行机制，为理解“中国之治”提供了丰富的经验素材，是“讲好中国治理故事”的理论窗口。现有研究要么侧重行政执法的规范分析，理论分析范式过于宏大难以适应复杂多变的基层治理实践；要么偏重某一执法领域的具体行动过程，理论概括受困于微观个案难以提升，总体上缺乏将超大城市基层综合执法实践讲具体、讲清楚、讲深刻的理论成果。有鉴于此，本研究以街道这一城市基层行政组织为研究对象，通过构建“结构—过程”的分析框架来描述超大城市基层综合执法运行的基本样态，由此提炼出城市基层综合执法运行的内在机理和制度逻辑。除引言、结论外，文章主体部分共分为五章。第一章分析超大城市基层综合执法的现实动因。城市治理在不同时序面对不同的治理任务，进而产生了不同执法需求。超大城市治理是国家治理的晴雨表，面临中国式现代化必须解决的最前沿最复杂最迫切的治理问题。面对大城体制与基层治理的张力，基层综合执法改革需要重点突破基层治理需求与行政执法权责倒挂冲突，调和繁杂治理事务和基层碎片治理矛盾。超大城市基层综合执法是大城治理乃至大国之治秩序维度的要件，将超大城市“大体制”与综合执法“小板块”进行融通，有利于实现大城精治的治理目标。第二章讨论超大城市基层综合执法的组织体制。综合执法本身就是国家治理体系的一部分，理解基层综合执法运行的深层机理，需要回归国家治理体制本身。超大城市基层综合执法是条块体制下中央顶层设计与地方试点实践的结果，其历史变迁总体上呈现出从横向维度行政处罚权集中的条条整合，到部门内部“小综合”的条块有限协作，再到纵向维度执法重心下沉的演进过程。条块关系从纵向权责配置和横向资源整合两个方面形塑着基层综合执法的组织结构与运行过程。目前，国内超大城市正积极探索符合自身特点的基层综合执法模式，通过“一支队伍管执法”实现重心下沉与资源整合。在建立健全“大综合一体化”城市综合治理体制机制过程中，渝西沙街成立综合执法组织，通过下沉执法权限和执法力量下沉实现街道综合执法组织实体化，重构执法体制机制与条块关系。第三章第四章是超大城市基层综合执法运行机制的具体展开。其中，第三章探讨在行政体制内部，超大城市基层综合执法的科层运行机制。行政本身就是构成政治的一个重要组成部分。分析超大城市基层综合执法运行过程，不能就行为谈行为，还需要将“政治带进来”。因此，在借鉴比较政治学结构功能主义理论分析框架基础上，针对中国科层组织特有情境提出“输入—调控—输出—反馈”新的理论框架，以解释基层综合执法科层运作过程。中国共产党政治资源的“输入”是构建超大城市基层综合执法合法性权威的基础，科层体制内部调控机制的“转换”是维持超大城市基层综合执法有效行动的关键，多跨协同执法的行动“输出”是回应基层社会治理需求的突出表现，技术治理的及时“反馈”是超大城市基层综合执法内部要素有机衔接的保障。第四章分析在街头一线执法场域中，超大城市基层综合执法的具体行动机制。在超大城市基层治理实践中，体制内的正式执法队员和街道聘用的协管员，成为事实上的街头空间权力代理人，因此可将其共同称为基层一线行政人员。而为了与正式执法队员区分，本研究将协管员称为非正式一线行政人员。超大城市基层综合执法组织运行主要依靠科层结构约束机制和治理情境形塑机制。在组织管理上，非正式一线行政人员的组织管理模式参考了科层体制内部的层级结构控制机制和承包责任制，具有明显的制度依赖特征。在具体行动中，一线行政人员会根据领导注意力和治理事件的发展方向，不断转换执法场域，由简及繁分别采取例行常规、劝离现场和多元共治行动策略。第五章讨论超大城市基层综合执法运行限度、制度根源，并在此基础上提出完善“大综合一体化”城市综合治理体制机制的方法路径。基层综合执法在大城治理过程中具有重塑执法体制、整合条块资源、回应治理需求等功能，但也造成了基层社会行政权力的再延伸和科层权威再强化，并产生了科层体制内部运行中的职能耗散以及街头执法场域中的职责错位等意外后果。超大城市基层综合执法运行限度是多重因素复合作用的结果。但究其制定根源，超大城市科层任务和基层社会需求的双向压力不断形塑街道综合执法“沙漏型体制”。在此体制框架下，“职能—任务—资源”失衡，基层综合执法机构负荷加重，导致执法效能降低且无法自我纠正其运行限度。解决这些问题，需要从基层执法的结构性要素和过程性要素着手，在“职责序构”中尝试优化基层综合执法运行机制，推动实现超大城市整体统合与精细治理。超大城市基层综合执法是大城治理与基层需求张力形塑的结果，它与国家治理体系的运行存在着深层次的逻辑碰撞，这是理解基层综合执法何以产生与何以运作的主线。基层综合执法是国家治理对一统体制与有效治理张力调适的结果。将区县级执法权限和资源下放基层，保障基层执法有人有权有物，回应了基层“看得着的管不着”执法难题。通过对沙街综合执法实践进行个案深描，复刻了超大城市基层综合执法运行的全过程，呈现出以结构调整应对功能变迁的总特征。中国共产党高位推动、执法为民价值导向和治理技术有效赋能，重塑着基层综合执法体制机制，推动基层执法从“行为化执法”到“功能性治理”转变。

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198.郭晓雨：“地方政府依法治理的运作技术与制度逻辑”，西南政法大学博士论文，2020年。199.李梦侠：“当代中国基层行政执法能力研究”，中南财经政法大学博士论文，2019年。200.郝李坤：“我国县域行政执法改革研究”，云南大学博士论文，2019年。201.翟磊：“基层政府权力运行法治化问题研究”，华东政法大学博士论文，2020年。202.吕尚敏：“行政执法人员的行动逻辑”，苏州大学博士论文，2012年。二、外文参考文献（一）著作类203.John Wilson, Understanding Journalism: A Guide to Issues, London: Routledge,1996.204.Douglass C. 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学科：

法学理论

提交日期：

2024-12-31

引用参考：

雷霞. 超大城市基层综合执法机制研究——基于沙街执法的经验[D]. 西南政法大学,2024.

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